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张佳康:养老产业引导基金现状、挑战与建议之一概述

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2018-03-14 14:54:38 来源:养老金融50人论坛

  编者按:随着近年养老产业的逐步发展,养老金融及养老产业融资日益成为热门话题。由于养老产业具有前期投入大、投资周期长、企业轻资产等特点,传统融资模式较难满足产业发展需求。养老产业引导基金作为一种财政资金创新使用模式,将政府支持与市场化融资相结合,充分发挥公私合营优势,是养老产业融资中极具发展潜力的新型融资渠道。基于此,《中国养老金融发展报告(2017)》对我国的养老产业引导基金进行了研究,并形成了“养老产业引导基金现状、挑战与建议”的课题成果。本课题分为四部分:养老产业引导基金概述;我国养老产业引导基金发展情况;我国养老产业引导基金面临的问题与挑战;养老产业引导基金发展的政策建议。

  作 者

  张佳康:管理学博士,金融学博士后,中证金融研究院副研究员。

  (一)养老产业融资体系概述

  养老产业作为“银发产业”具有覆盖面广、产业链长等特点,在“补短板、促就业”上具有天然优势,也是落实供给侧改革、促进服务业发展的重要抓手。从产业分类上看,养老产业横跨一、二、三产业,既包括老年人餐饮,也包括老年日常用品制造,更广泛涵盖养老社区、老年卫生保健服务、老年家政服务、老年金融、老年旅游、老年教育等多种服务类型。除此以外,养老产业对上下游的建筑建材、钢材水泥、机械制造等产业也有明显的带动效应。

  与欧美等发达国家相比,我国养老产业起步晚,市场化水平较低,企业发展水平参差不齐,而融资体系建设也仍处于起步阶段。目前,养老产业融资模式主要涵盖银行贷款、政策性金融支持、政府补贴、产业引导基金、养老债券、PPP、私募基金等手段。从整体上看,目前养老体系的融资支持各部分均存在短板,系统性建设仍待加强。

  银行信贷对养老服务业的系统性支持仍处于起步阶段,实践中存在诸多政策性与现实性障碍。传统信贷关注企业的固定资产及抵押担保能力,而养老产业企业初期发展存在“小、散、弱、乱”等问题,企业家往往选择以长期租赁厂房、公办民营等轻资产运作方式进入养老领域,这客观上成为企业获得银行信贷的最大阻碍。与此对应,银行系统也缺乏针对养老产业的专门信贷产品。国务院2013年出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》后,一些地方政府出台配套文件,甚至设定了银行针对养老服务企业的授信额度及年贷款总量。但银行贷款发放仍需抵押物或提供担保,对发展仍处于初期的养老服务业企业而言压力较大,政策落地效果并不理想。

  政策性金融是支持养老产业发展的中坚力量,但覆盖面有限。 2015年1月,民政部与国家开发银行出台(以下简称国开行)《关于开发性金融支持社会养老服务体系建设的实施意见》(民发〔2015〕78号),明确了国开行支持养老服务体系的具体范围与贷款要求。截至2016年3月底,国家开发银行累计向养老行业投放融资总额140亿元,融资余额127亿元,共支持了407个养老项目建设,覆盖了除西藏以外的省份(直辖市)。目前国开行融资项目集中于养老基础设施建设及养老社区等典型项目,一般倾向于政府主导的或国有企业的养老项目,覆盖率有限。据初步了解,各地符合要求的后备项目略显不足。

  发行债券是养老服务产业发展的新型途径。2015年4月,发改委制定《养老产业专项债券发行指引》,利用债券市场支持养老服务企业发展。2016年初开始正式批复相关债券发行,但目前市场认可度较低,推广速度有限,发展速度相对较慢。

  养老PPP也是公私合营、共同促进养老服务业发展的重要途径之一。近年来,养老PPP项目已成为财政部推动PPP项目发展的重点所在,但截止2016年9月,养老PPP在财政部的PPP项目库的总额不足1.5%。碍于标准制定实施、合作方式、盈利模式确定等现实问题,真正落地推进的养老PPP项目数量稀少,可发挥作用十分有限。

  从市场化融资渠道来看,近年来关注养老服务业的私募基金和股权投资数量和金额都在不断增加,但真正具备公开上市融资能力和水平的企业依然寥寥无几。受产业发展水平、企业发展阶段等因素限制,纯粹依靠市场资金支持养老产业发展的时机尚未成熟。

  总体而言,由于养老服务业起步晚,具有一定的社会公益性质,政府在前期培育发展中应当承担更重要的责任,尤其是在养老产业的资金供应上扮演重要角色。作为一项影响国计民生的重要产业,养老服务业的发展又离不开市场活力。养老产业引导基金作为将公共责任与市场化运作机制相结合的一种创新,初衷就是发挥社会资金的杠杆放大效应,撬动更多社会资本,综合提高公共资金在养老产业的运用效率,对完善养老服务业融资体系同样具有重要意义。

  (二)产业引导基金:功能与机制

  1.产业引导基金的一般概念

  一般而言,由政府出资成立产业引导基金,旨在通过引导基金吸引更多的民间资本向需要支持的行业、企业提供资金支持,支持促进战略性或新兴产业的发展。如很多国家在创业投资业发展的初期都采取了产业引导基金模式,也确实取得了一定的发展成效,如以色列在创业投资行业的大举投资,使该国成为全球创投行业的后起之秀,孕育出一系列成功的企业,其基金的设立、管理及退出机制皆有大量可借鉴之处。

  在中国,“产业引导基金”可以看成是财政资金运用的一种创新,初衷是转变政府职能,提升财政治理能力与效率。中央财政体制通过不断创新机制,将具有一定外部性的竞争性领域部分放开市场化融资,通过设立政府引导基金的市场化运作模式,实现公共财政与市场资金的优化整合。产业引导基金的核心目标是将财政资金“从划拨变为投资”,通过更改资金投入模式进一步转变政府角色,完善治理约束机制,引入市场化运作模式,理论上能够有效的提高财政资金的使用效率,同时充分发挥社会资本的撬动作用,为企业提供资金支持的同时得到更高的投资收益,公私双方获得双赢。

  政府资金在产业引导基金中至少有以下几方面的重要意义:一是充分发挥财政资金先导效应。政府资金的主动“入场”,在相当程度上可以带动民间资本集聚,并共同形成支持产业发展的总资本。在这一过程中,政府资金应充分发挥“标杆”引领作用。二是政府资金带来的宣传及“增信”效应。某一特定产业的发展,特别是新兴产业的企业在融资过程中很可能面临信用资本不足的问题。政府公有资本参与产业引导基金,能够利用其公信力弥补上述部分缺陷,并通过社会舆论宣传等方式引导提高对某一特定产业的认知度。三是资金放大效应。政府资金在产业引导基金形成过程中无需挤出民间资本,而是随着产业的发展同时开展多轮融资,不断释放公私合营资本的成长性,在这一持续过程中,政府资金也可利用“雪球效应”不断吸引民间资本集中进入相应产业。总体而言,政府产业引导基金的核心是利用市场化机制,搭建专业性、融合性的公司合营融资平台,实现最终产融双赢的良好效果。

  2.设立养老产业引导基金的优势

  前文提到,受多方因素的现实影响,养老产业获得资金支持有一定难度。一方面是养老企业多具有轻资产特征,较难获取信贷资金;又由于养老产业投资体量大,回报周期长,回报率低,金融机构认可程度低,社会资本进入的积极性不高;另一方面是使用政府直接补贴存在信息不对称等问题,效力较低,补贴一旦下放缺乏考核约束机制,政府制约能力不足。

  采取产业引导基金的方式支持养老产业发展,有以下几种优势:一是使用财政基金,可以发挥公共资金的杠杆作用撬动社会资金;二是相对财政补贴方式,采取基金运作模式可以利用社会资本熟悉社会情况的信息,提高财政资金使用效率;三是根据产业引导基金合理的制度安排,能够明确政府资金中的中央财政和地方财政的出资关系和各自责任,提高资金市场化运作效力;四是基金一旦运转起来,可以通过设立子基金、发行多期引导基金等多种方式持续积累提高资金的长期效应,满足项目建设的细分化、品牌化、连锁化、全局化等多样化要求。

  3.养老产业引导基金的运作机制

  从传统来看,财政资金主要解决是社会公益性问题,而市场资金更多具有逐利的特征。如何平衡养老产业引导基金中公益性与盈利性的关系,以及与此伴随的政府基金投入比例、基金日常运作及监督等问题,是养老产业引导基金制度设计的核心。

  一般而言,养老产业引导基金的运作模式如下图所示:

  图一 养老产业引导基金示意图

养老产业引导基金示意图

  从实际运作来看,目前养老产业引导基金由财政部门牵头出台试点管理办法,中央财政适当安排试点引导资金,确立基金试点运行省份,明确基金投资原则及投向。试点区域的地方政府出台基金配套管理办法,强化制度建设、规划和政策制定及监管方面的职责,创造有利养老服务业发展的政策环境,明确基金落地细则,特别是纳入市场化资金的具体办法和各自承担责任。在此基础上,一般由管理办法中所明确的独立主体来牵头进行基金的运营、维护及投资等相关事项。总体而言,地方政府在基金实际运作中发挥关键作用,负责制度设计及日常运营监督,但日常运营中注重发挥市场资源配置功能,具体运作以基金管理团队为主。

  市场化运作是养老产业引导基金的核心原则。产业引导基金的目标是采取股权入股、政府购买社会服务等市场化方式引导社会各方面加大对养老产业的投入,达到公私合营的目标。产业引导基金运营初期可以采取分期发行模式,逐步探讨与社会资金的合作方式。待基金及项目运作成熟,可通过将产业引导基金作为母基金,根据行业细分情况设立不同细化领域的子基金,由子基金对相应领域的项目企业进行投资,而母基金可以根据项目重要性、时限等指标灵活选择跟投、参股、控股等不同模式,全面深入的参与养老产业发展。

关键词阅读:养老产业引导基金

责任编辑:仇霞 RF10075
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