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张佳康:养老产业引导基金现状、挑战与建议之三

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2018-03-14 15:25:58 来源:养老金融50人论坛

  编 者 按:随着近年养老产业的逐步发展,养老金融及养老产业融资日益成为热门话题。由于养老产业具有前期投入大、投资周期长、企业轻资产等特点,传统融资模式较难满足产业发展需求。养老产业引导基金作为一种财政资金创新使用模式,将政府支持与市场化融资相结合,充分发挥公私合营优势,是养老产业融资中极具发展潜力的新型融资渠道。基于此,《中国养老金融发展报告(2017)》对我国的养老产业引导基金进行了研究,并形成了“养老产业引导基金现状、挑战与建议”的课题成果。本课题分为四部分:养老产业引导基金概述;我国养老产业引导基金发展情况;我国养老产业引导基金面临的问题与挑战;养老产业引导基金发展的政策建议。

  作 者

  张佳康:管理学博士,金融学博士后,中证金融研究院副研究员。

  养老产业引导基金现状、挑战与建议之一概述

  养老产业引导基金现状、挑战与建议之二发展情况

  通过对我国养老产业引导基金的政策制度及地方实践的梳理可以发现,目前养老产业引导基金发展仍处于起步阶段,在制度设计与现实运行中遇到很多挑战,突出反映在以下几方面:

  一是缺乏对养老产业引导基金的系统性认识。目前,市面上几乎找不到针对养老产业引导基金的系统性专著,相关论述只能见诸零星新闻。不但社会缺乏对养老产业引导基金的了解,就连政府内部真正理解养老产业引导基金的人也是少之又少。虽然2013年至今政府为养老产业提供了众多政策支持,但仍缺乏对养老产业的顶层设计,产业发展的商业模式也并不清晰。引导基金作为一种市场化融资方式,需要产业及企业提供清晰的盈利模式及发展前景,而养老产业引导基金发展的现实困境是往往“懂养老的人不懂基金,懂基金的人不懂养老”。民政、财政系统的专家不明白基金的运作机制,而市场与融资机构又不了解养老产业的特点。如何促进金融与产业之间的融合,是养老产业引导基金发展的一大挑战。

  二是养老产业引导基金的制度设计与地方实践之间存在一定差距,典型表现在地区发展参差不齐,水平差异较大。2014年政府出台政策之初,提出要“中央财政适当安排试点引导资金,对中西部财力困难地区重点倾斜”;但现实运作中,我们看到中西部地区基金建设启动较慢,例如内蒙古等省份在出台产业引导基金管理办法之后,基金迟迟没有落地。相比之下,东南沿海及中南部经济相对发达省份发展引导基金的主动性更强、走的更快。这一方面说明产业引导基金的发展与经济水平及认知水平密切相关,也跟当地的老龄化发展水平有关。建议对地区“区别对待”,采取更有针对性的措施支持中西部地区产业引导基金发展;另一方面也说明引导基金的政策指引与基金落地之间存在很大差距,许多地方政府目前尚未将养老产业放置在经济发展中较为重要的位置,缺乏对产业规划的基本认知和发展动力,真正想要使中央财政资金发挥引导作用,有大量细致的配套工作需要完善。

  三是目前各基金运作模式及效果披露较少,亟需对“最佳实践”进行总结。从2014年基金试点至今已有约3年时间,8个试点省份除湖南外,其他省份以出台基金管理办法为主,实际投资项目运营情况的公开披露较少。据公开信息,各省在寻找专业运营机构时,有的选择省级投资公司,有的选择地方国企,有的委托市场机构,各自不同的运营模式有哪些独特的经验和存在的困难,缺乏系统的梳理和分析。对已有试点省份基金的比较分析和“最佳实践”的总结,对于养老产业引导基金的实际操作,包括下一步试点工作的推广优化都具有重要意义。

  总体而言,养老产业引导基金的发展本质上是养老产业发展的一部分,基金的良好运营是在搭建养老产业的全局设计基础上,特别是要以养老产业的顶层设计及法律框架为基础。在这方面,美国、日本的经验均有一定的借鉴意义。政府出台针对老龄产业的整体规划,在此基础上进一步谋划养老产业融资,包括养老产业引导基金的发展逻辑。如美国1965年通过老年人法案,对老龄工作的宗旨、机构设置、机构职能、社区计划、老年服务、经费使用等方面进行了系统性阐述,并以此为契机确立了以专业机构发展养老服务业,强调最大化利用居家及社区资源进行养老的原则。在此基础上,法案提出针对发展特定养老项目的专业机构给予“种子基金”的支持,由联邦-地方政府两级给予支持,并对基金的出资结构、运行模式方面给予明确规划。日本同样是在《老年福利法》、《老人保健法》、《护理保险法》等一系列法案基础上明确了对养老产业的系统规划,作为支持产业发展的重要基石。

关键词阅读:养老产业引导基金

责任编辑:仇霞 RF10075
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